【摘要】高校安全稳定是和谐社会的重要组成部分，关系着高校能否完成立德树人的根本任务、能否正常履行人才培养等基本职能。非传统安全事件对高校安全治理工作、对高校的安全稳定和谐提出了新挑战。本文着眼于基础层面对高校非传统安全事件与高校安全治理进行研究，阐述了非传统安全视角下高校安全治理的新内涵，论述了在应对非传统安全威胁时普通高校安全治理工作面临的困境。
【关键词】普通高校 安全治理 非传统安全
高等学校是培养社会主义事业建设者和接班人的摇篮，承担着立德树人的根本任务。据统计，截至2018年，高等教育在学总规模达3833万人，即将迈入普及化发展阶段[1] 。与高等教育规模不断扩大的同时，近年来高校非传统安全事件不断增多，非传统安全威胁日渐凸显，并于传统安全威胁相互交织、日益复杂，给传统的高校安全管理带来了新威胁，高校安全治理面临更大挑战。
一、安全溯源
“安全”是一个由安与全两个字组成的复合词。“安”是指不受威胁、没有危险，太平、安全、安适、稳定等，即无危则按；“全”是指完整、完满或无伤害、无损害等，即无损则全。[2] 《辞海》对“安”字的第一个释义就是“安全”，并举了《国策齐策六》中的一句话作为例证“今国已定，而社稷已安矣”。《易经》云“是故君子安而不忘危，危而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而国家可保也”。此处表达的意思就是安全，包括“身安”和“国家可保”，即人身安全和国家安全。从内涵上看，安全是指主观上没有恐惧，客观上没有威胁，主体间没有不认同；安全追求的终极目标，是人之为人所必须的生命、财产与生存环境的确保。
二、关于非传统安全与高校安全治理研究的现状
（一）国内研究情况
以cnki数据库为搜索来源，截至2020年3月20日，剔除征稿启事、会议通知等非学术性及非直接关联性文献。以“非传统安全”和“高校”为关键字精确匹配，2010年—2020年共搜索到16篇文献，其中，全国教育科学规划课题2篇，省级教育科学规划课题3篇。成果主要体现在：（1）非传统安全与校园安全管理。张婷、姜毅（2019）从非传统安全事件的内涵作为切入点，论述了校园非传统安全事件的发展演化机理，指出了应对非传统安全事件的管理困境[3] 。朱政（2009）认为做好高校安全治理工作，必须从改善德育工作、强化加强法制教育、建设校园文化、净化周边环境、发挥安保组织职能等方面构建多层次的校园安全治理体系[4] 。（2）非传统安全与校园舆情管控。程桂龙（2016）把网络舆情作为校园非传统安全现象的研究对象，按照事前重预警、事中重应急、事后重反馈的原则构建了非传统安全视阈下普通高校学生网络舆情管控机制[5] 。（3）非传统安全与大学生安全教育。陈润等人（2015）以问卷调查为基础上，分析了大学生的非传统安全认知、应对能力，拓展了大学生非传统安全教育的途径与内容[6] 。（4）非传统安全与文化安全。花明（2014）在问卷调查的基础上，以大学生文化倾向为研究对象，提出了普通高校文化安全应对之策[7] 。
(二)国外研究情况
美国是校园安全问题较多的国家，也是较早探索并采取有效方法保障校园安全的国家之一。katherine buche等（2005）在梳理了校园安全治理的详细内容的基础上，认为校园安全治理不仅要解决打架斗殴等问题，还要处置好侮辱、嘲笑、戏弄等影响校园安全问题。kevin jennings（2010）认为，真正安全的校园，不但要保证师生的人身安全，还要保证师生心理安全；家长、学生、校方等各方均应了解校园安全情况，参与安全隐患整改。billie gastic（2010）认为，教师和学生在校园安全治理方面应积极展开合作，努力杜绝携带武器进校园等严重校园安全隐患。kenneth s.trump（2011）主张，学校应鼓励教师、家长和学生全方位参与校园安全治理中来，确保校园安全[8] 。
（三）国内外研究情况简评
国外学者对高校安全治理的研究起步较早，并总结出了切实可行的措施，形成了完善的校园安全治理对策。国内学者对高校校园安全治理的研究起步较晚，学者们从不同角度对高校校园安全进行研究，并取得一定成就，但专门就高校校园安全治理研究的数量还是比较少的（5/16），研究大多聚焦于大学生安全教育层面（10/16），对高校安全治理方面的研究比较少（1/16）。
三、非传统安全与高校安全治理
（一）非传统安全的溯源
从国际政治和国际关系角度看，“冷战”后各国军事威胁降低，经济、社会发展成为安全关注新领域、新问题。这些安全新问题促使人们安全观念发生变化，即安全问题不再仅仅限于政治、军事和外交的冲突，而是扩展到经济安全、文化安全、生物安全、暴力恐怖等非传统安全领域。非传统安全因为其隐藏性和不可预见性日益受到世界各国重视，并将非传统安全作为传统安全策略的补充。
我国非传统安全问题的产生也具有上述一般规律，并具有经济高速发展的烙印。新中国成立后相当长时间内，传统安全一直是我国国家安全的头等大事。改革开放以来，中国对安全的认知也逐渐发生变化；世纪之交，世界发生了一系列非传统安全事件，亚洲金融危机、能源危机、恐怖主义等加速形成了新中国安全观；2003年的“非典”卫生公共安全事件成为我国对安全新认知的起点。党的十六大报告正式提出了“非传统安全威胁因素”。习近平总书记强调，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，必须既重视传统安全又重视非传统安全，构建包括经济安全、文化安全、社会安全、生态安全、资源安全等在内的国家安全体系[9] 。2017年党的十九大报告明确指出，当前“世界面临的不稳定性不确定性突出，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战”，要“坚持总体国家安全观”，统筹“传统与非传统安全”，努力构建“人类命运共同体”。2020年初的新冠肺炎病毒疫情让我们更加重视生物安全和公共卫生安全。
（二）高校传统安全问题和非传统安全问题
1、高校传统安全问题
国内学者对高校传统安全问题的研究比较多。王宇锋认为，高校校园安全是指师生在学校的人身和财产安全；其威胁主要来自两个方面：一个是外部威胁，如外来入侵和自然灾害；另一个是校园安全事故、校园暴力等内部威胁[10] 。陈银兰认为，“校园安全”是指师生在校期间不受外来伤害，保障师生员工人身财产和学校教学等方面的安全，营造安全稳定和谐的校园环境[11] 。综上所述，高校校园传统安全问题，是指在校园内及周边发生的高校安全事故、针对师生员工的暴力伤害等案件和公共危机事件等[12] 。
2、高校非传统安全问题
虽然非传统安全视阈下高校校园安全治理的研究是个新问题，但是，非传统安全视阈下校园安全治理是随着非传统安全问题的出现并因人们的安全观念逐渐变化而逐步进入人们视野的一个现象。
当前，国内外各种非传统安全威胁给高校校园安全治理带来了严峻威胁。对于高校而言，不仅系统内部出现了各种非传统安全问题，如学分制该和和后勤社会化引发的矛盾；而且国际、国内和社会上各种非传统安全问题也不断辐射到越来越开放的大学校园中，同时，消防安全、人身安全、财产安全等一些传统安全问题处置不当也会转化为非传统安全问题。
一是政治安全。政治安全体现在教书育人上就是要坚定正确的政治方向，培养社会主义事业建设者和接班人。习近平总书记强调提出，高等教育要坚持“为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务[13]”。我国高校有人才培养、科学研究、社会服务和文化传承四项职能，基本职能是人才培养。高校必须坚持正确的政治方向，培养德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人。二是意识形态安全。意识形态工作是我们党一项极端重要的工作，它挑战的是人们的政治信仰挑战，争夺的是社会主义事业的建设者和接班人。青年学生思想活跃、易受各种思潮影响，确保大学生思想意识形态安全是新时代对高校校园安全治理提出的更高要求。三是公共卫生安全。2003年的非典和2020年初的新冠肺炎病毒疫情给学校安全带来极大的威胁。四是网络和信息安全。大数据时代的信息泄露、电信诈骗等引发的人身伤害和财产损失，是传统安全问题在网络信息时代的新表现。除此以外，还有经济安全、金融安全、文化安全、大学生心理安全、师生关系异常引发的安全问题，以及境外敌对势力对校园的渗透、暴力恐怖活动对校园影响、宗教极端主义、民族极端和分裂主义对高校的思想文化渗透；国内外重大政治事件等热点和敏感问题对校园安全稳定的影响。
（三）非传统安全视阈下高校安全治理的新内涵
1、高校安全治理的价值目标要服务于立德树人根本任务
高校校园安全治理是高校治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。高校安全治理要从保证完成立德树人根本任务的高度出发再审视高校校园安全的价值目标。高校的根本任务是立德树人，基本职能是人才培养、科学研究、社会服务和文化创城。高校校园安全治理体系作为高校治理体系现代化建设重要的组成部分，必须服从并服务于高校立德树人的根本任务和四项基本职能，新时代要求我们必须树立“综合安全观”，统筹非传统安全和传统安全，更加重视非传统安全对大学生校园安全的挑战，从更加广阔的政治、经济、文化安全的视角来观察、分析、识别高校校园面临的安全威胁，从保证完成高校立德树人根本任务的高度出发再审视高校校园安全治理的价值目标，从综合安全的角度出发建设现代化的高校校园安全治理体系和治理能力。
2、高校安全治理的新内涵
理解高校校园安全治理的新内涵需要明确五大问题，即安全的治理对象是什么（what）、安全治理为谁服务（whom）、安全治理的主体是谁（who）、怎么治理（how）、治理的效果如何（outcome）。
一是高校安全治理的对象（what）是什么？现实生活中，“灾难”“危机”“危险”“风险”“威胁”“突发事件”等均是高校不安全的“危险源”。高校安全治理需要应对的威胁主要有三方面：来自校园外部的、从国际到国内、从国家到校园的危险源；来自校园内部的一般共有的危险源；来自校园内外部相结合的危险源，即校园与外部相关联的特定区位与区情引发或存有的特殊危险源，如经济安全、文化安全、公共卫生安全、暴力恐怖事件等非传统安全因素给校园带来的威胁。
二是高校安全治理为谁（whom）服务？我们认为，高校安全治理的服务对象包含师生员工的人身财产安全、校园安全、社会安全和国家安全四个维度。安全治理主导价值分为微观、中观、宏观三个层次；微观层面是保障师生员工的人身、财产安全，中观层面保障校园安全、保障正常的教学科研秩序，宏观层面保障高校完成立德树人根本任务，服务于社会安全和国家安全。
三是高校安全治理的主题是谁（who）?关于高校安全治理的责任主体，我们认为，高校安全治理应更加强调多元主体的参与互动，即高校不再是维护校园安全的唯一主体，教师、学生、驻校的商业组织，公共安全部门、街道社区、私人机构，甚至个人也成为校园安全治理的力量。主体虽然多元化，但政府和高校，尤其是政府公共安全部门和高校安全管理部门依然是重要的行为主体，处于主导地位、发挥主要作用。
四是如何治理（how）?这是一个技术路线问题，即设计和建构以政府指导和引导、高校为主体的、师生员工、驻校的商业组织、公共安全部门、街道社区、私人机构，甚至个人力量共同参与互动的立体安全治理体系，有创意、有组织、有计划、有步骤地开展与实施各项工作。
五是治理的效果如何（outcome）?即校园安全治理的绩效评估体系。高校安全治理工作包括建立立体化组织体系，强化安全教育、培植安全文化、拟定防护措施、添置防护工具、应对灾险事件等，这是一个有计划、有组织、有领导和有控制的过程。“治理效果”要求建立一套校园安全治理工作绩效的考核和评估机制。绩效评估要明确三方面的内容：一是绩效评估实施主体，即谁来负责评估工作；二是绩效评估的对象，即高校安全治理绩效评估对谁开展；三是绩效评估的内容，即对高校安全治理的哪些内容进行评估，除了高校传统校园安全要求之外，还应该加上非传统安全因素对校园安全的威胁，建立包含安全意识、安全心理、安全教育、安全培训等方面的全方位的评估体系。
综上所述，高校安全治理就是党委领导下，坚持综合安全观，坚持多元主体参与，持续降低校园传统安全威胁，充分关注非传统安全威胁，以国家安全和社会安全为导向，以保障师生员工安全为基础，以保障校园正常教学科研生活秩序为依托，保障高校完成立德树人的根本任务和正常履行基本职能。
四、非传统安全视阈下高校安全治理的困境
从应对非传统安全威胁以及进一步完善安全治理体质的角度看，当前高校安全治理存在诸多微观层面的体制难题，导致难以用更加优化的方式配置安全治理资源和实施安全治理活动。当前，高校安全治理体制的困境可以概括为“理念错位、法律缺位、目标缺项、部门缺合、基层缺腿”
（一）理念错位
理念错位，当前校园安全工作更多的是学校内部的垂直管理行为，在非传统安全威胁日渐凸显的形势下，高校安全工作如何在理念上实现由“管理”向“治理”的转变是亟待解决的问题。
从公共管理角度看，管理是权力的单向行使，其主体可以是国家及其机构，或者有自上而下服从关系的组织。因此，管理最重要特征是通过权威、命令、规范等方式自上而下的运行。治理与管理有所不同，治理也需要权威、命令，但是治理更强调行政管理力量与社会力量的合作，不再是单一自上而下的管制，而是要凸显上下左右互动的过程。俞可平将治理的特征概括为，治理不是一套规则条例，而是一个过程；治理不以支配为基础，而是以调和为基础；治理同时涉及公、私部门，而且有赖于持续的相互作用。[14] 治理的目标状态实现善治，治理的过程是调和不同利益的主体，并使不同利益主体采取联合行动的持续过程。
“安全治理”是指安全管理机关在进行安全管理活动的同时，动员社会组织、公众和个人共同参与安全管理活动以达到安全与秩序的过程。安全治理强调专责机关、社会组织、公众和个人对安全治理活动的共同参与，是合作式治理。对这种合作关系，安东尼.吉登斯认为，“合作式治安不仅意味着把公民的力量吸收到维护社会治安的活动中来，而且，还意味着改变警方特有的思维模式”[15] 。可以认为，安全治理的意旨在于安全专责部门与社会组织、公众等多元主体在发现安全问题、解决安全问题上的合作和互动。安全治理有利于改变人们只将安全工作当作管理部门专职的错误观念，从而避免整个社会对安全问题的轻视，改变人们在安全问题发生后才“亡羊补牢”的被动反应状况。
高校安全治理强调校内、校外行为主体的关联、互动性，强调高校、师生员工、家长、政府部门、社区组织等机构和个人等多元主体的积极参与、良性互动。高校不再是维护校园安全的唯一主体，教师、学生、驻校园的商业组织、驻地公安部门、街道社区、私人机构，甚至个人也成为校园安全治理的力量并发挥着重要作用，校园安全治理不再是高校内部管理权力的单向、自上而下的运行，而是突出各种维护校园安全力量的协调和互动。虽然维护校园安全的主题是多元的，但是无论如何，政府公共安全部门和高校依然是高校安全最主要的行为体，在校园安全治理中的处于主要地位、发挥着主导作用。
（二）法律缺位
法律缺位是指高校安全治理过程中所具有解释力与规范力的法律文本缺失，导致校园安全治理活动的展开缺乏必要的合法性、强制性与规范性。
第一、《校园安全法》缺位。从国外高校安全治理的实践来看，《校园安全法》是由国家最高权力机关颁布实施的，专门规范学校安全治理活动的综合性法律。目前，我国尚没有高校校园安全治理方面的专门法律，校园安全立法处于缺位状态，相关安全条款分散在各个法律和行政规章之中，难以形成高校安全治理长效机制。长期以来，我国高校校园安全治理基本上处于一种应急模式。当学校发生严重案件时，教育行政机关和公安机关等上级部门就会下发文件，要求高校健全保卫组织、加强安保力量、加强校警合作等；一旦校园承平日久，安保工作就会懈怠，高校校园安全治理始终处于一种松散—紧张—松散的循环状态。虽然这些整顿安全的文件对高校安全治理工作做了相关规定，但是这些只是一种非规范性文件，由于其具体适用范围、领域、对象、条件、方式等都有特殊规定，因而，与正式的《校园安全法》相较，这些规范缺乏应有的解释力、规范力与约束力，缺乏应有的强制性、威胁力。
第二、现有相关法律法规无法有效探索、约束、解释或指导当前高校安全治理工作。目前，高校安全管理的法律依据是国务院颁布实施的《企业事业单位内部治安保卫条例》，该《条例》2004年9月颁布，2004年12月正式施行。但是，该《条例》第二十二条特别指出“机关、团体的内部治安保卫工作参照本条例的有关规定执行。高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定”。即高校的安全工作被排除在这部法律规范的范围以外，迄今为止，高校安全管理工作仍然处于一种无专门法律可依的状态。
（三）目标缺项
目标缺项，即当前高校校园安全管理的价值目标仅仅聚焦于校园实体环境安全，如有的学者认为，“校园安全”是指师生员工在学校期间不受外来的危险和伤害，保障师生员工人身财产等方面的安全[16] 。当前校园安全的价值目标定位没有考虑非传统安全问题给高校安全带来的威胁，没有紧扣高校立德树人的根本任务和高校的基本职能。
第一、高校安全治理的价值目标既要关注传统安全威胁，又要更加关注非传统安全问题给高校校园安全带来的威胁。校园传统安全问题，如消防安全、师生人身和财产安全等因为其显像化、危害的直接性、惨烈性，引起了我们的重视，非传统安全问题因为其隐藏性、不可预见性，没有引起我们的足够重视。但是，正因为非传统安全问题的隐藏性不可预见性、突发性、溢出性的特点，非传统安全领域的诸多威胁因素正式我们今后将长期面对的主要挑战，进一步深化研究非传统安全问题及其应对和治本之策，将是我们当前和今后亟待解决的重要课题。
第二、高校安全的价值目标要充分反映立德树人根本任务的要求。高校的根本任务是立德树人，基本职能是人才培养、科学研究、社会服务和文化创城。高校校园安全治理作为高校治理体系重要的组成部分，其价值目标必须保障完成立德树人的根本任务，保证高校正常履行基本职能。
（四）部门缺合
“部门缺合”，指政府内各关涉高校安全职责的部门间及其与高校部门间缺乏纵横双向的有效合作，导致高校安全治理工作无法充分整合资源以有效应对非传统安全问题的威胁。
一是横向涉高校安全部门间在非传统安全治理实践中缺乏实质性的合作框架与制度化的合作机制，还未具备制度基础，还未有具体明确的法律规定，其基本原则、总体目标、相关职责、实施手段、法律责任、与相关部门关系等未有明确规定，导致部门之间联动、协调难度大，难以形成非传统安全治理的合力。
二是缺乏跨区域应急联动的实践和制度基础。校园安全治理层面，高校与公安、应急、消防、综治等部门未能明确相互的职责界限界分与竞合关系，安全工作存在诸多部门与主体间的博弈，缺乏有效整合。有研究者认为，现有应急联动机制的实践仅仅是非制度化、缺少法律约束的倡导型、承诺型、磋商型行为，尚未形成统一协调、反应敏捷的区域协调联动机制，跨区域政府间合作机制、指挥协调、联动制度、yd12300云顶线路的技术支持、资源整合不足。[17] 部门缺合的现实与非传统安全治理实践所需的快速反应、资源整合、协调统一的联动要求背道而驰，成为非传统安全有效治理的重大障碍。
（五）基层缺腿
“基层缺腿”，即高校层面校园安全治理活动缺乏相应的法律依据、专职执法工作队伍，导致高校校园安全治理的基层力量薄弱。
一是从当前高校安全工作开展情况看，高校安全管理工作大多局限在消防安全管理、交通安全管理、户籍管理、门禁管理、防火安全巡查和安全隐患排查整改等方面，很少开展有政治高度的、事关国家安全和社会稳定的工作。
二是从我国纵向管理体制看，尽管不同时期上级机关根据不同时期的要求和时间发布有针对性的校园安全防范刚面的文件，要求加强校园安全管理、完善组织机构、增强保卫力量等，但是还未有相关法律对高校安全治理活动作出具体规定，相关安全治理工作的法律依据缺失。
五、高校校园安全治理体系的愿景
（一）理念层面上，要树立综合安全观
高校非传统安全威胁具有多元性、溢出性、不确定性和易转化等特点，在非传统安全因素凸显的形势下，需要树立校园综合安全观，从“学生—校园—社会—国内—国际”负责社会系统视角重视校园安全治理问题。其主要特点表现为：安全工作责任主题强调多元主题参与活动，高校、教师、学生、驻校的商业组织、公共安全部门、街道社区、私人机构、个人都成为校园安全治理的力量。安全治理的内容在持续关注传统安全因素外，更加关注当前各种非传统安全因素给校园安全带来的挑战。安全手段强调运用科学管理方法构建跨区域、跨部门的立体校园安全治理体系。安全目标定位分为微观、中观、宏观三个层次；以保障师生员工的人身、财产安全为基础，以有保障校园安全、保证正常教学科研秩序为依托，保障高校完成立德树人根本任务，服务于社会和谐稳定和国家长治久安。
（二）法律层面上，加强校园安全立法
“权由法定，权依法使，法定职责必须为，法无授权不可为”体现的是法治精神、法治思维和用法治方式解决问题的能力。法治思维是指受法律规范和程序约束的思维方式；法治方式则是基于法治思维所衍生的行为方式，没有法治思维不可能有法治方式。法治方式以为平和、理性的方式解决矛盾纠纷。[18] 高校安全治理必须以法律作为强制后盾，在法治的基础上，依据一定的规则和程序来解决矛盾和冲突，构建常态化的高校安全治理体系。国家应根据高校校园安全治理实际情况，加强校园安全立法，将各种安全威胁的处置措施纳入统一的机制中。只有将应对措施科学化、法治化、制度化、才能依法有效应对各种安全威胁。
（三）实践层面上，形成多元参与互动治理格局
首先，要以总体国家安全观为指导，构建以党委政府为领导核心的多元共治的立体校园安全治理体系，加强校园安全治理多元共治的制度化建设。
其次，推动校园安全从“管理”向“治理”的转变，推动安全治理法治化建设。非传统安全治理手段具有综合和多元性。将各种安全治理手段规范化、制度化是校园安全治理进程中不可回避的话题。
第三，全面提升安全治理的统筹能力。必须根据非传统安全问题“溢出性”特征而引入跨部门、跨区域合作机制，明确规定在应对非传统安全威胁时政府公共安全部门的职能和作用、高校的职能和作用，家长、学生等非政府主体的权利义务和责任。
（四）治理主体层面上，加强专业化与职业化建设
高校安全治理主体的专业化与职业化，是提高校园安全治理工作运行效率的必由之路。对于高校安全治理主体而言，专业化和职业化都是他们参与校园安全治理活动不可或缺的基本条件。缺少专业化，在专业性极强的校园警务执法工作棉签，难免会陷入“瞎子摸象”的境地。而治理主体只有专业化，缺少职业化，高校校园安全治理工作又容易被边缘化，面对大量的安全治理工作难免会心有余而力不足。加强治理主体的专业化和职业化建设不仅能够提高校园安全治理水平，也必将有助于高校营造安全稳定和谐的校园环境。